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| 罗南文化中心前一群学生正在玩耍。统筹城乡发展将让佛山的农村焕发新的活力。（资料图片） | |
——本报记者专访省委党校、广东行政学院经济学部副主任余甫功教授
十七届三中全会公报提出我国已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要求到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。昨天，本报记者就统筹城乡发展等话题采访了长期研究广东城乡一体化问题的省委党校、广东行政学院经济学部副主任余甫功教授。
中国农村发展将重新布局
记者：看了全会公报，您最大的感受是什么？
余甫功：这次会议将对农村改革产生巨大的推动作用，可以说这次会议为当前农村改革发展提供了一个新的契机和转折点。自从十七大以来，农村改革有了很好的发展势头，但是仍然存在着一些问题，城乡二元经济结构问题，农村土地产权问题，农村医疗保障问题等。这次会议，对很多的重大农村问题都做出了决定，对农村发展重新进行了布局，可以说这是农村改革发展的一个重大历史机遇。
记者：全会公报主要强调了在哪些方面要推进农村改革？
余甫功：农村改革是这次会议的一个重点，从会议公告上来看，会议重点强调要从六大方面来推进农村改革。稳定和完善农村基本经营制度；健全严格规范的农村土地管理制度；完善农业支持保护制度；建立现代农村金融制度；建立促进城乡经济社会发展一体化制度；健全农村民主管理制度。
没有体制保障 统筹城乡难见效
记者：全会公报特别强调了统筹城乡发展，提出到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制，目前广东城乡发展存在哪些问题？
余甫功：要统筹城乡发展，必须建立城乡经济社会发展一体化的体制机制，只有具备完善的体制机制，城乡一体化发展，农村各项事业的改革才能顺利进行，并且取得较好的效果，没有体制机制，农村发展很难奏效。
广东作为第一经济大省，城乡经济一体化进程一直走在全国前列，党的十六大以后，广东省在农业农村发展方面也出台了一些措施和办法，有效促进了农村农业的发展。目前，广东省城乡差距相对其他省份是比较小的。现在广东省的城乡一体化进程区域差异比较大，相对落后的粤北，粤东等地区城乡差距比较大。
广东还存在一个外来民工的问题，这里是工业制造基地，外来民工比较多，他们的经济能力和生活方式与城市都有比较大的差异。广东要统筹城乡一体化发展，就要考虑到这些农民工，由于农民工人数比较多，这给广东城乡一体化进程带来不小的压力。
土地自由流转将受到鼓励
记者：全会公报强调要健全严格规范的农村土地管理制度，您认为目前农村土地制度改革必须解决哪些问题？全会公报中透露了哪些信息？
余甫功：过去也有农村土地管理制度，但是在实际操作过程中，出现了不少的问题，这次会议提出要健全严格规范的农村土地管理制度，实际上包含这些信息，同时也是目前土地制度改革必须解决的问题：一是严格实行耕地保护制度。温总理多次强调要保证18亿亩耕地这根“红线”不动摇，这直接关系着13亿人的吃饭问题，农村土地制度改革这个“红线”不能动；二是鼓励土地自由流转。当前农村还是以各家各户为主的小农经济为主，由于比较分散，不易形成规模经济，不利于现代农业的发展。在这种情况下，农村土地制度改革势在必行，改革要鼓励土地自由流转，这样才能产生更高的效益。
土地不能因为流转而使农民丧失社会保障和收益。土地是农民最重要的生产资料，实际上也承担着农民的社会保障和收益功能，在当前社会保障体系尚未完全建立好的情况下，土地流转必须考虑农民的社会保障和收益问题。只有这样，农村土地管理制度改革才能顺利进行。
农村金融改革势在必行
记者：全会公报提出建立现代农村金融制度，您认为目前农村金融改革面临哪些困境？最需要改革的是什么？
余甫功：随着城乡经济一体化的发展，农村金融改革也势在必行。目前，农村金融改革主要存在着金融机构少，金融生态差和金融政策不完善等问题。
当前农村只有一些储蓄所之类的金融机构，农村的银行网点少之又少，金融机构少将是农村金融改革的一个突出问题。农民受教育程度普遍不高，同时农民在金融机构涉及的业务量也普遍偏小，这造成了金融机构的收益十分低，但是在农村的运作成本很高，这就造成了整个金融生态的恶化。缺乏完善、优惠的政策，也让很多金融机构撤离农村，从而造成了机构数量的减少。
记者：全会公报对农民而言，将带来哪些具体的好处？
余甫功：公报提出到2020年，农民人均纯收入要比2008年翻一番，这是给农民带来的最大好处，这个说法比较保守，估计到时增长幅度要大于这个数字。其余方面诸如农民民主权利、城乡基本公共服务均衡、农村文化、基本医疗保障等农民也会得到实实在在的好处。（本报记者 石洪彬）
专家解读
农村利益共同体模式
可成为佛山改革方向
——专访佛山市委党校副教授汤虹玲
“看了十七届三中全会公告，最大感受就是全会注重民生和农民的切身利益，不仅要增加农民的收入，同时也要改善农村的环境和民主政治制度。”市委党校副教授汤虹玲昨日接受采访时表示。
汤虹玲说，目前农村最大的民生问题就是土地问题，此次全会从制度层面确保了农民权益，有望开创农村发展的新局面。
农村改革：从减负到赋权
“过去我们的农村改革着眼于解放生产力，重点在为农民减负；如今的重点是发展生产力，关键在于向农民赋权。”汤虹玲指出，土地是农民唯一的财产，土地承包权关系到农民的生存。本次全会虽然涉及土地流转、农村金融、粮食安全、合作组织、乡村治理、城乡统筹等多个议题，但最引人注目的核心问题当属农村土地制度的改革。
据了解，目前农村的土地利用还存在很多问题，比如很多人出来打工，土地抛荒或者没有人进去投资；个人行为的土地开发资金不足、效率不高等。汤虹玲认为，公告对农村土地改革问题的明确，从制度层面保障了农民的权利，农民可以放心地以土地承包经营权入股，分享土地开发的效益，同时也有利于集中农村土地，实现农业的产业化、规模化经营，以及土地的集约化开发。
土地流转：尊重农民意愿
事实上，在中央还未明确农民土地承包经营权及其流转之前，不少地区已提前开始了大胆探索，比如30年前，安徽凤阳小岗村的“大包干”。对此，汤虹玲表示，过去30年的探索为今后农村改革进入深化期积累的宝贵的经验。两次改革的主旨都是为了发展农村经济、解放农村生产力，但过去的改革多为自发性，并未形成制度，而农村土地制度方面的法律又存在一定漏洞，一些地方政府或企业在城市化、工业化进程中，盲目追求提高土地效益，忽略和损害了农民权益。
因此，中央在30年后再度强化对土地承包经营权的物权保护。汤虹玲指出，公告特别强调对土地流转制度的完善，要求尊重农民意愿，尊重农民话语权，提供多种流转方式供农民选择。重申允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营，这是中国发展现代农业的必经之路。
探索方向：土地利益共享
与小岗村一样，处于改革开放前沿的佛山也“超前”走出了农村改革的步子。汤虹玲用“先人一步，成效显著”来评价过去的改革成绩。“不少村委会把有限的土地通过各种方式集中开发，收益由村委会统一分红，既提高了土地的利用率，也改善了农村的发展环境。”
此次全会关于土地制度的改革强调土地承包经营权流转不能改变土地所有性质，不能改变土地用途，其目的就是要保护农民利益和农村经济发展。“因此对于佛山来说，探索既能发展经济，也要保护农民权益的两全之法，是今后改革的研究重点。”汤虹玲举例说，目前南海丹灶、里水正在探索一种农村利益共同体的发展模式，镇、村、村民按土地入股比例分红。这种共享土地开发效益和土地资源可持续利用的模式，应该是佛山改革探索的方向。
城乡统筹：从多方面推进
对于全会有关城乡统筹的精神，汤虹玲认为，佛山要建立城乡经济社会发展一体化体制，应从以下几个方面重点推进：首先是统筹城乡社会保障制度，包括养老、医疗救助制度。目前农村因病致贫、因病返贫的现象比较突出，社保制度是否完善是影响城乡和谐发展、缩小城乡差距的关键问题；其次是研究公共财政如何向农村倾斜，现在政策的大方向是向农村多予少取，三农问题要彻底解决，资金是重要条件，公共财政要舍得向农村投钱；第三是农村金融体制的改革，很多村委会有发展热情和想法，但苦于资金短缺。我们应该探索建立一个合理、完善的金融制度，农民可以通过这个渠道筹集资金，发展农村经济；第四是缩小农村人才缺口，这方面佛山也做了一些探索，比如加强农民培训等。除此以外，也可以积极引进人才，鼓励大学生下基层工作，改善农民的素质和农村的人才结构。（本报记者 纪可）
佛山视角
盼望土地新政解决佛山问题
——专访市委农办副主任张新华
土地流转机制能否建立是这次十七届三中全会为众人所关注的焦点话题。作为改革开放的前沿阵地，佛山土地流转的现状如何，问题何在，十七届三中全会将带来哪些契机？就这些问题本报记者采访了市委农办副主任张新华。
佛山土地流转存在三方面问题
2007年底，我市有农村农用地221.2万亩。我市农用地的经营模式主要实行土地股份合作制和家庭承包制两种模式，其中农村家庭承包经营面积125.37万亩，涉及土地使用权流转面积为104.06万亩，涉及农户56.67万户。我市农村土地使用权流转，按流转方式主要分为：转包、转让、互换、入股、租赁以及其它形式；按组织形式主要分为集体统一流转形式和农户自发流转形式两种。
目前，我市农村土地承包经营权流转存在的问题可以归纳为三个方面：一是规范性问题。如有些农户进行土地使用权流转仅凭口头协议，无任何书面合同，事后矛盾纠纷时有发生；有些农户未事先向所在集体经济组织提出书面申请、未经土地承包方同意，就私自进行土地使用权流转“交易”，且事后也不申报；集体经济组织不办理流转手续而变更承包关系的事情也时有发生。二是效率问题。农户通过入股等形式参与到农业园区或农业建设基地建设的仍然不多，证明现有的土地流转机制在促进农业产业化、现代化、辐射带动农户增收和农业增效等方面的功能，仍有待加强。三是制度瓶颈问题。目前，农村土地承包经营权仍然不是完整意义上的用益物权，农户不能进行抵押，承包关系不够稳定，在对外流转时仍受到诸多限制等。
土地新政有望解决制度瓶颈
十七届三中全会将对农村土地承包经营权流转作出新举措，允许以多种形式流转。其实，单纯从土地承包经营权流转来说，并不是新事物，可以说这次全会不是对农村土地承包经营权流转的放开，而是要重点对流转机制作进一步的完善和规范。现在中央正研究将土地承包期限延长至70年，并允许将土地承包经营权抵押贷款等。如果允许土地承包经营权通过更多、更灵活的方式进行流转后，将使我市农村土地流转存在的效率不高、规范性不足、制度瓶颈问题得到有效解决，将进一步促进我市农村土地流转效益、利用效率和规模效应的提高。（本报记者 石洪彬）
公共服务应更多向农村延伸
——佛山各地热议新一轮农村改革
作为改革开放的先发地区，佛山同样在农村改革上作了许多探索，顺德在2001年被确定为全国集体建设用地使用权流转试点地区。十七届三中全会闭幕之际，佛山的农村有什么声音？本报记者昨日分别走访了相关人士。
土地改革将激发农村活力
“这几天一直留意关于土地流转和延长土地承包期等问题的讨论。”顺德区农业局局长陈伟垣接受采访时说，延长土地承包期，可以让投资者有信心加大投入，更新设备，发展规模农业，从而提高农民收入。现在看来，顺德这种发展现代农业的方式是符合此次三中全会精神的，这是促进农业的规模化、市场化发展。
“十七届三中全会提出农村土地流转改革，对南海具有非常大的意义。”南海区农村工作部部长表示，南海从1992年便开始试行土地股份合作制，2004年南海又在黄岐六联村实行股权流转的模式。现在中央明确农村土地流转改革政策后，让南海今后的农村土地改革有章可循更加规范展开，也有利于让更多具有技能的村民能放开手脚发展二三产业。
土地政策制定应因地制宜
乐从葛岸村村委书记梁炳华则表示，延长土地承包期，在实践操作中，要考虑到农村问题的千差万别。像纯农业型农村，延长承包期一方面可以让农民或规模化的农业公司和农业投资者放心，另一方面能够鼓励其加大投入，促进规模农业发展。但对于传统农业比例不高的农村地区，可能作用就不那么大。像一些集体土地被征用的农村，其土地已根据市场需要发展工商业，其承包的时间由市场规律决定。佛山五区情况就各有不同，土地政策也要根据各个地方的实际，考虑到是纯农业村还是少农业村，考虑征地的与未征地的村等区别，再定下政策。
南海区罗村联星村党支部书记江兆启比较关注承包权抵押贷款问题，他表示，由于土地的权属问题，以往建成的物业无法作为资产低押，为农村换取更多的发展资金。希望该次改革各级政府能细化解决好农村土地流转承包权抵押贷款问题，让村民能通过银行贷款等途径自筹资金自主参与到开发土地发展项目中，或者在土地承包经营权流转开发上能规定让村民获取部分物业分成，解决以往由于土地价值变动而产生的租金矛盾问题，把土地的权利还给村民，让村民享有最大限度的权利。
公共服务应更多向农村延伸
“全会强调城乡统筹发展，公共服务如何往农村延伸，是其中重要方面。”昨日，罗南党总支部书记关润尧接受采访时说，推进城乡统筹发展，公共服务应该更多往农村延伸，公共资源如市政设施等，应该更多地往农村分配，这样才能为农村发展创造更好的环境。“目前罗南村的村容村貌比较好，但如果能够实现市政一体化，那么罗南会发展得更好，城市化水平也将大为提升。”
（本报记者陈逸群、管俊）
观点摘登
■关于统筹城乡发展
统筹城乡发展
要在城市上做文章
党国英（中国社科院农村经济研究所研究员）：实现城乡统筹发展的目标最终标志是两个，一是农村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平。但在我国多半人口居住在农村的情形下，这两个基本条件的实现需要克服相当的困难。克服这个难题的关键，我以为要在城市方面做文章，就是要实行积极的城镇化政策。
城镇化需要在两个方面有所加强，一是农村居民向城市转移的速度适当再快一点，现在农村常住人口减少的速度是1.6%，转移的形式应该包括长久转移，而不是现在常见的候鸟式转移。二是要加大国家对农村发展的支持力度，但对资金的使用数量、结构以及支持目标的确要认真研究，要讲社会经济效益。做好这些工作也要深化改革。
实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。
■关于土地制度改革
土地流转必须
坚持依法自愿有偿
宋洪远（农业部农村经济研究中心主任）：土地问题的根本点是如何稳定和完善农村土地承包关系。关于土地流转，一个核心的东西就是不要忘了“依法、自愿、有偿”六个字，首先土地流转要依照法律来进行，这是一个前提，不能把耕地卖了盖房子，你不能改变土地用途。第二，在依法的前提下必须自愿。第三是有偿，有偿是一个市场的东西，慢慢谈，你要转入，我要转出，究竟中间补偿多少，来谈。可以通过市场来解决这个问题。
因此说农村土地可以流转，但是必须坚持几条，第一，必须坚持不改变土地用途这个前提。我们发展的是农业的规模经营，而不是房地产的规模经营。第二，我们要尊重农民的意愿，而不是地方政府和开发商的意愿。第三，允许农民的土地以各种形式流转，而不是把农民的地拿过来，政府去进行流转。第四，流转要有条件，这个地方具备不具备这个条件？具备不具备适应农业规模经济发展的条件。第五，最最重要的是流转要以保护农民的土地权益为核心，不能损害农民的土地承包权益，不能损害农民的土地收益，不能通过流转增值税都到政府腰包去了，农民什么都没有。
■关于农村金融改革
农村金融改革
不能拿城市那套
毛寿龙（中国人民大学行政管理学系主任、教授）：农村以后要发展，一，有土地的问题；二，主要是金融的问题，没有大量的金融资本进去，让农村搞产业化发展是很难的。实际上农业从传统的小农业走向现代化农业的问题，农资是一个很大的问题。
农村现代化无非是两个问题最终要解决，就是人往哪儿去，钱从哪儿来。劳动力多，9亿人都处在农村，5、6亿人都种地，肯定是现代化不了的，是富裕不起来的，就是人要出去。人出去以后，资本结构发生变化，要素投入要增加，没有钱是不行的。目前我们的金融结构确实存在很多问题，突出问题就表现在一个是从资金流向来看，是资金外流的。我们把全部金融机构从农村吸收的存款减去全部金融机构向农村发放的贷款，一算发现存款大于贷款，存贷差实际上就是农村资金向城市流出额。本来就没有钱，还往外走，这是农村金融的一个问题。
第二个农村金融的问题是个体制的问题。真正符合农村实际、适应农民需要、服务便捷的为农民服务的金融机构没有，少，或者是服务不够。
最重要是第三点，是对农民的金融服务方式、手段不行，适应不了需求。比如贷款担保的抵押物问题。现在农民要从正规金融机构获取贷款，抵押物的要求是和城市的居民、城市的企业没有区别的。但这种规定实际上是不符合农村实际的，比如规定农户要取得贷款必须有房屋产权证，但是很多人并不知道，农民的房屋是没有产权证的，是一户一宅，分你一处宅基地，在上面盖一处房子没有产权证，没有产权证就不能做抵押物。第二要求土地产权证，有的农民是承包地，承包地是经营权，不是所有权。承包合同也不是所有权证书。更重要的是我们的《承包法》和《物权法》规定承包经营权不能做抵押。
因此，搞金融不能把城市和乡村一套理念去搞。农村需要的是手续比较方便的便捷金融服务，看看国际上都是这样的情况。所以金融服务是最重要的，这是解决要素流通的一个重要的问题。
