法制日报记者 章宁旦 文/图
图为中山市城管局执法人员正在现场执法。
告别了连日的阴雨,当阳光洒在伟人的故乡,广东省中山市的清晨已有了夏天的味道。
市城市管理行政执法局法制科科长胡海洋来到办公室后,第一件事就是打开电脑,登录中山市行政执法监督系统,查看当天有没有需要进行法制审核的重大行政执法决定。在中山市,对于负责法制审核重大执法决定的法制员来说,这样开始一天的工作已成常态。
胡海洋坦言,“有赖于中山市法制局开发的这个执法监督系统,我们进行法制审核,不仅效率高,而且由于整个执法决定的前因后果、事实证据以及适用法律均在系统内一目了然,对其合法性审查也就更加准确”。
《法制日报》记者了解到,该系统涵盖从行政执法案源登记、立案、调查取证,到告知、听证、法制审核、作出决定、涉嫌犯罪案件移送等执法各环节,通过完善行政执法程序,实现了对重大行政执法决定合法性的有效监督。目前,全市有33个市级执法部门、24个镇(区)级执法部门已入驻行政执法监督系统。
材料不齐全被退回
在胡海洋的办公室里,与他一同办公的法制科副科长李呈耀在电脑前紧张忙碌着。
记者看到,李呈耀登录中山市行政执法监督平台,录入身份识别号并输入密码后,自动跳转到了系统上传的待审核重大执法决定目录。该目录上,依案件编号纵向排列着十多宗待审核案件,而横向则列明了案由、案件来源、违法当事人、执法部门、转入时间、违法行为类别以及代办状态。
李呈耀首先审核的是一宗房地产公司违法建筑案。点击进入该案后,出现一个对话框,分列了立案登记、调查取证、告知书、处罚决定等目录。点击进入立案登记,这里详细记录了案由、案发时间、案件来源、事发地点、案件归属部门等以及行政相对人等信息。通过查阅案件概况,李呈耀对行政相对人违法行为已有一个初步了解。
随后,李呈耀点击调查取证目录,该案的立案通知书、违法现场照片、笔录等相关证据电子件清晰地呈现出来。而在告知书一栏中,详细列明了该案处理过程中执法部门出具的行政处罚事先告知等文书电子版。
对该案进行认真细致地审查后,李呈耀进入处罚决定目录。在详细查看了办案人员提交的拟处罚决定书后,李呈耀在法制审核环节键入“该案通过初审,拟罚款16万元,需提交案审会讨论,请审核”的初审意见,系统自动将该案转接入胡海洋的案件审核库,等待复审。
而李呈耀审核的第二宗案件涉及个人违法建设案,经审核后退了回去。“这宗案件总面积测量图缺少条形码,系统上也没有告知当事人可以申请听证。”李呈耀向记者解释说。
城市管理部门与群众接触最直接、最密切,发生的矛盾纠纷也最多,而三项制度的试点对于城市管理工作又会带来什么影响?
出现异常自动报警
当前,中山各级执法部门法制员都是通过行政执法监督系统开展法制审核工作。这个系统到底有哪些功能?对审核重大执法决定发挥了哪些作用?
中山市法制局执法监督科科长魏芸解释说,该系统从2014年运行到现在,数次升级完善,现已实现行政执法案源登记、立案、调查取证,到告知、听证、法制审核、作出决定、涉嫌犯罪案件移送等执法各环节的全覆盖。
魏芸说:“其最大亮点是,具备自动提醒和执法异常自动亮灯提醒。”
系统针对责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等重大行政处罚措施,会自动提醒显示,市法制部门对该处罚的合法性、适当性进行重点监督。一旦出现违规执法,系统会出示红色预警。若出现不予受理、不予立案、变更案由、撤销立案、变更或不执行处罚标准、群众投诉等10余种执法异常情况,系统则会自动报警。
“通过执法监督系统,大大提升了我们法制审核的效率和质量。”胡海洋说,“目前,通过执法公示制度和执法全过程记录制度的试点,一线执法人员在执法程序上出现的问题已很少。”
中山市一家房地产公司由于未经规划验线就开工建设14幢商住楼,被举报至当地城管分局。分局调查取证后发现违法行为属实,遂将处罚决定报送至市局法制科。
审查发现,工程开工建设时间在2012年1月,而当时,对未经规划验线擅自开工建设的行为,城乡规划法并无处罚规定,而《广东省城乡规划条例》于2013年5月实施。
“根据法不溯及既往原则,此案不能适用该条例。因此,我们最后对该案做撤案处理。”胡海洋说。
该公司负责人告诉记者,政府执法部门能认真审查处罚适用的法律法规,充分保障当事人的合法权益,这是执法水平执法能力的体现。
审核执法全过程
值得关注的是,中山开发的执法监督系统实现了对行政处罚全过程记录。
潘芸说,系统对行政处罚案件从案源登记到调查取证、自由裁量量化标准及依据的适用、告知、听证、重大执法决定法制审核、负责人审查或集体讨论、决定、执行、案件移送、案结归档、行政复议申请、案件评查等各环节进行全过程记录。
“依靠这个系统,我们不仅可以审查行政执法决定的合法性,还可以通过执法全过程记录,审查在立案、调查取证、权利告知等执法程序上是否存在问题。”中山市城管局沙溪分局法制员林灿锋对记者说。
2017年12月2日,沙溪分局接到住建部门反映,有人擅自在沙溪镇凤凰山某灰厂侧空地倾倒建筑垃圾污染环境。
经查,当事人利用自卸货车倾倒了一车建筑垃圾。执法人员依据《广东省城市垃圾管理条例》,拟对当事人作出罚款2000元。
通过中山市行政执法监督系统,该案走到了法制审核环节,沙溪分局法制员林灿锋审查发现,该条例已于2016年废止,办案人员适用的法规有误。根据查明的违法事实,应适用《城市建筑垃圾管理规定》的规定,对个人处200元以下罚款(顶格罚款200元)。
“但我在系统上传的电子案卷中发现一个细节:虽然当事人只倾倒了4立方米,但现场检查笔录中显示,现场共有约35立方米建筑垃圾。为此,我提示办案人员,是否有人设立弃置场受纳建筑垃圾。”林灿锋说。
此后,办案人员根据林灿锋的审核意见更改了处罚决定,并顺藤摸瓜,在公安机关、当地村委会的协助下,成功查清该土地承包者未经批准设立弃置场受纳建筑垃圾的违法事实,并依据《城市建筑垃圾管理规定》的规定,对该土地承包者作出了罚款3000元的行政处罚,并责令其限期清理了所受纳的建筑垃圾、恢复原状。
记者了解到,实践中,该系统还分别与广东省网上办事大厅中山分厅、广东省行政执法证管理系统、市数字城管(综合执法)信息系统、市“政务云”系统对接,群众通过该系统可实时查询对自己行政处罚的案件进度、适用行政处罚自由裁量标准及依据、处罚结果和执法人员的行政执法资格。
魏芸告诉记者,系统从纵向建立市级、部门级及镇(区)级三级执法监督平台,横向上与市电子纪检监察综合平台、检察院两法衔接平台对接,实现行政执法信息共享,实行行政监察、行政监督和司法监督的无缝对接,实时联动监督和信息共享。
据统计,行政执法监督系统目前记录行政执法人员、监督人员信息2343人,制定裁量档次14464项,登记在册行政处罚案件近万件。2017年,系统共办理行政许可事项63.2万余件,没有发生被撤销、被确认违法情形；共审核重大执法决定934件,有效把住了重大执法决定的法制关。
“通过严格法制审核,可以把行政执法风险降到最低,对发现的问题及时纠正,不仅保障了行政相对人的合法权益,也树立了执法部门的公信力。”林灿锋深有感触地说。
“制度+科技”防止权力“任性”
——访中山市法制局副局长彭振羽
对于中山市法制局副局长彭振羽来说,从该市最早探索规范行政执法裁量权,到开发运行中山市行政执法监督系统,他都是亲历者。
谈起推行行政执法三项制度改革带来的转变,这名老法制人说,健全的制度是改革的基本保障,而紧随社会发展步伐的技术手段,则是改革顺利高效施行的重要推进器。为推进依法行政打造“阳光政府”,中山市依托“科技+制度”的手段,不断创新优化行政执法的信息化平台,打造监督行政执法的“慧眼”,从而防止行政权力不再“任性”。
用程序化管理规范审核
记者
中山开展三项制度改革的总体思路是什么?
彭振羽
行政执法三项制度是规范行政执法行为、打造法治政府的重要制度。执法公示重在打造阳光政府,及时主动公开执法信息,让行政执法在阳光下运行；执法全过程记录重在规范程序,扩大记录适用范围,实现全过程留痕、可回溯管理；执法决定法制审核重在合法行政,确保每项重大执法决定必经合法性审查,守住法律底线。
记者
试点中需要探索解决哪些问题?
彭振羽
首先,解决重大行政执法决定法制审核主体,明确由谁来审核；其次,需要明确审核程序和审核时限,在审核环节进行法制审核；再者,要确定审核范围,需要明确哪些重大行政执法决定需要提交法制审核；与此同时,还要解决如何通过执法平台系统进行法制审核,从而用程序化管理规范法制审核。
记者
目前,中山正致力于解决哪些试点中出现的难题?
彭振羽
我们正进一步完善中山市行政执法监督系统(行政处罚、行政强制)和网上办事大厅行政许可办理系统以及试点单位行政检查、行政征收系统等各类型行政执法系统,确保重大行政执法决定法制审核机制落到实处。根据相关规定,对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员严把入门关,并在工作中落实管理监督制度的跟进。
信息化标准化管理执法
记者
中山通过哪些科技的方式保障行政执法决定的合法性?
彭振羽
中山比较早的探索开展规范自由裁量权工作,初衷是通过公开自由裁量权量化标准的方式来监督行政执法行为,提高全市的依法行政水平。但徒法不足以自行,在实践中发觉细化和公开量化标准只是静态监督,如果不能落到实处,量化标准就会被束之高阁,成为不起实际作用的装饰品。因此,着手研究运用信息化手段,打造一个动态监督平台——行政执法监督系统。
记者
作为中山市规范行政执法的有效手段,行政执法监督系统投入运行的背景情况?
彭振羽
开发这个系统,我们历经了调研论证,确定其可行性,再着手开发建设的过程。从2013年开始调研论证,到2014年7月完成了“中山市行政执法监督系统”的建设,历时2年,使中山成为全省首个对行政执法实行信息化和标准化管理的城市。从建成到正式全面运行,我们又用1年的时间进行试点,通过试点运行,不断发现系统存在的不足,修补系统,让系统真正符合实际情况,切合实际情况,做到能用好用。如果说,行政执法监督系统是中山市探索行政执法“三项制度”的初级阶段,那么,2017年底上线运行的“行政执法信息公示平台”以及优化升级后上线运行的行政执法监督信息化平台,则正在将中山“三项制度”试点工作推向更高层次。
抽查案件确保审核质量
记者
在制度方面,中山又是如何开展试点工作的?
彭振羽
试点以来,中山将重大行政许可、处罚等执法决定法制审核设定为必经程序,对重大行政执法决定法制审核实施目录管理,明确行政执法主体重大行政执法决定的具体范围和法制审核时限,编制重大行政执法决定法制审核事项目录并向社会公布,并同步录入行政执法监督系统和行政许可审批系统,从而实现重大执法决定法制审核日常化,促进执法人员规范实施行政执法行为。
记者
实践中,如何对履行法制审核职责的法制员实施有效监督?
彭振羽
为对审核重大执法决定的政府部门法制工作人员实施有效监督,中山通过目录管理,由各单位制定本部门重大行政执法决定法制审核目录并明确审核主体和时限后对外公布实施。同时,通过中山市行政执法监督系统监控,将法制审核作为其重要环节,通过红灯预警和线上监督的方式进行监督。此外,中山还通过案件评查,对行政处罚、许可等执法案件抽查,对法制审核作为一个扣分项目,从而确保法制审核的质量。
来源：法制日报
（编辑 马岳君 席锋宇 常煜 范琳松 罗琪）
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