新中国成立后，我国一直没有停止对土地制度改革的探索。安徽的小岗村、江苏华西村，全国各地涌现出了很多敢于改革的创新样本。广东南海，也是全国、全省土地改革的先行者。可以说，南海的发展是从土地里刨出来的。从种粮食，到种工厂、种高楼大厦、种“三生”空间，这位“先锋闯将”，也从一次次变革中尝到了发展的甜头。
1950年，中央决定在全国分期分批完成土地改革，形成以经济治理为主导的乡村治理模式。这轮土改结束后，南海贫农人均分得1.51亩土地，大多数农户在自家土地上实现了自给自足。随后，全国经历了“互助组-初级社-高级社”的农业合作化运动，实现私有制向公有制的转变。三年自然灾害后，“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制建立。到了1978年11月下旬，安徽小岗村18户社员分田和包产到户，拉开了家庭联产承包责任制实施的序幕，集体土地被农民承包经营。
此时在千里之外的南海，关于农村如何经营致富的探索也一直在持续。乘着改革开放的东风，南海在1983年底基本完成了建立农村家庭联产承包责任制的任务，两年内农村集体经济收入上升了66%。农村腾出的劳动力从事个体私营，众多的夫妻店、父子厂、家庭小企业应运而生。
农村经济的火种在那个时候种下，此后以燎原之势蔓延。“敲锣打鼓贺富”事件发生后，南海在全国闻名，《人民日报》曾充分肯定南海的做法，于1981年8月26日在头版头条刊登了题为《像南海县那样把农村搞活致富》的社论。
1981年1月26日，时任南海县委书记梁广大（前排左二）到小塘公社南沙大队万元户徐才家中贺富。
随着农村经济持续发展，分散承包的土地逐渐成为一个制约因素。“当时村里也想招商引资，一平方米的土地月租只有5毛钱。但是因为土地分散，大的项目不愿意进来。”时任沙涌管理区党支部书记的李锐常回忆。另一方面来看，农民的土地也出现了“丢荒”的现象。很多农民外出打工，耕种热情不高。
这样的现象在南海广泛出现。《南风窗》曾记录南海罗村下柏管理区的一对农民母子在1992年秋收前的对话：“妈，请外地民工割1亩水稻要多少钱？”“听说是40元1亩。”“那好，我们家不足4亩地，这是200元钱，用来请民工，今年割稻，就没我的事了。”
经济发展需要向农村要土地，也正是这种土地需求与土地使用不匹配的情况，促使南海大刀阔斧展开农村股份合作制改革。从1992年下半年开始，南海尝试在罗村镇下柏管理区、里水镇沙涌管理区、平洲区洲表村三处试点，实行农村股份合作制改革。
试点时间并不长，到1993年下半年，这三个地方分别以股份公司或经济合作社的名义制定了章程。当年8月31日，当时的南海市委市政府发布《关于推行农村股份合作制的意见》，正式在全市农村范围内推行股份合作制。
农村股份合作制从实际出发，以合作经济股份制、农村土地股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制等四种形式建立。
里水镇沙涌社区党委书记李业华珍藏的5份股份合作经济社章程。/佛山日报记者毛蕾摄
其中，农村土地股份制改革主要在不改变集体土地性质的前提下，将土地使用权化作股权，集体按照需求来经营土地，农民则利用手里的股份享受分红。农村集体土地进行农田保护区、工业开发区、商住区“三区”规划，功能分区明晰，逐步构建集约发展的土地新格局。
1995年，南海开始探索农民股权合理流动问题。一些村以股权配置、股权界定和股权流转为突破口进行改革，实行“固化股权，出资购股，合理流动”或“生不增，死不减，迁入不增，迁出不减”，允许股权在社区范围内流转、集成、赠送、抵押。2001年6月，南海成立农村股权托管中心，作为农村股权社会化流动机构，管理农村股份合作制的股权登记，促进生产要素在更大范围充足。
2015年10月22日，丹灶镇云溪（荷村）陈家经济社开始入户表决，户代表正在表决书上签字盖指模。这一年，南海在全区推进“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理模式。
产业经济起来了，农民的“钱袋子”鼓了，但是这种模式却也是“以土地换资金、以空间换增长”，工业用地分散、土地效率低、环保问题突出，到2007 年，南海的建设用地占土地总面积比例就已经冲破生态宜居警戒线30%，达到了50%。南海的土地逐步从“开发”走向“改造”，率先在全省开展“三旧”改造，出台了闻名全国的“海六条”（《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》（南府〔2008〕46 号文））。
广佛智城、广东金融高新区等知名的产业项目崛起。与此同时，2008年至2017年间，南海区通过“三旧”改造累计拉动了约1481亿元的投资，“三旧”改造资金投入占全区固定资产投资的比例约为21%。
“三旧”改造改出的广佛智城。
2015年，改革中的南海再度成为全国的“实验田“，承担农村集体土地入市改革的试点工作。随后又追加了农村土地征收、宅基地制度改革两项试点任务。这次改革的意义深远，将为全国土地法的修订提供经验。
农村土地入市，可以使乡村土地“更好用”。南海区希望建立起城乡统一的建设用地市场。为了推动这项改革，南海建立了土地整备中心，创设土地统筹利用模式。而为解决平衡收益这一农村土地改革的关键问题，南海区形成城市更新项目自愿申请“集转国”、开发性征地共同开发、基础设施征地按区片综合地价补偿等多种土地增值收益共享机制。
一系列农村土地改革措施的实施，切实推动了经济社会发展。截至2018年底，南海入市地块111宗，土地面积2797亩，成交总金额达86.4亿元，抵押融资地块51宗，抵押土地使用权面积998亩，抵押价值33亿元，其中多项数据在全国33个试点地区中位居前列。
集体土地为土地市场提供了多元化供应途径。例如由佛山市金顺隆物业投资有限公司竞得大沥镇太平村北海股份合作经济社的一块集体土地后，建设了一所国际幼儿园，并已于2017年9月开始招生。凭借这块土地，企业获得南海农商银行6800万元贷款，破解了项目资金压力。村集体则获得较高金额的一次性收益，在发展生产的同时也避免了工业项目的污染风险。
位于大沥镇太平村北海的布鲁森幼儿园，是集体土地入市项目。
自然资源部高度肯定了南海区在集体土地整备、集体经营性建设用地使用权抵押融资等方面的探索和成效。土地法的修订中，也对南海的相关经验进行了参考。
2018年10月，习近平总书记在广东视察期间，深刻指出城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板，要下功夫解决城乡二元结构问题，力度更大一些，措施更精准一些，久久为功。
在此背景下，2019年，南海又一次站在了改革的浪尖，走进改革开放后新的里程。当年7月，省委深改委批复同意南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，次年，实施方案出台。实验区建设是贯彻落实习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神的重要举措，是一项具有鲜明时代色彩、实践导向、系统而庞大的工程。
实施方案要求以农村土地制度改革为着力点，在不突破永久基本农田总量和控制线、生态保护红线以及规划控制指标前提下，对南海区土地、生态、产业和城市布局系统规划；以国土空间规划编制试点为契机，以开展全域土地综合整治为突破口，科学合理布局生产、生活、生态空间，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展。
这项改革是以问题为导向的。经历过长期的产业经济发展，南海的城乡形态问题突出。“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像乡村”。厂房、村庄、城镇功能交织，土地碎片化严重，成为制约南海高质量发展的瓶颈。
为此，南海开始着力推进国土空间综合治理改革创新（地改），并将村级工业园升级改造看做实验区建设的“牛鼻子”和突破口，成为区委区政府的“一号工程”。南海各镇街全面行动，着力啃下这一块“硬骨头”。
九江临港国际产业社区是区、镇联动推进的村级工业园改造示范项目。该土地历史所有权界线纵横交错，建筑物大部分为标准较低的厂房，属于私人物业，且无合法报建手续，土地整理难度相当大。为使项目顺利推进，临港国际产业社区联席会议制度建立。项目团队协调重新划分土地所有权界线，提出集体经济组织的土地所有权界线以规划道路为界“裁弯取直”。征租工作开展前，所涉范围内24个集体经济组织的土地所有权进行了合并和置换调整，将土地按权属整理成四大片区。斑驳的土地连成一片，为九江镇带来连片的高质量空间。
九江临港国际产业社区地块土地权属调整前。
九江临港国际产业社区地块土地权属调整后。
里水的四大千亩片区、丹灶的城西片区……几乎每个千亩连片工业园的改造，都经历了这样抽丝剥茧式的整理过程。
在改造过程中，南海摸索出8种可复制、推广的模式。包括国有资产主导改造模式，连片改造、混合开发模式，旧村居旧厂房混合改造模式，微更新微改造模式，挂账收储、收回出让模式，集体建设用地入市开发模式，社会资本投资改造模式，生态复垦复绿模式。
桂城爱车小镇首创“混合开发”模式。/佛山日报记者毛蕾摄
而南海地改也并不全都集中在改，同时突出“引”和“治”的作用。
2020年，尽管有疫情影响，南海区招商引资总额仍然逆势增长46%。2021年1~5月，全区引进超10亿元重大产业项目计划投资额达237亿元，同比大幅增长168%，其中包含两个百亿级世界500强项目。
南海区农业农村的现代化发展进程进一步加速。在改革中，全区推动建设5个万亩连片农业示范片区，高标准实施永久基本农田和一般农用地财政补贴，确保耕地不减少。村民收入明显提升。目前南海区城乡居民收入比为1.5，均衡水平居全国同级地区前列。
全域生态空间有效重构。南海区大力实施8个万亩和5个千亩公园建设行动、河心岛生态修复工程和城市公园计划，保护和修复极其宝贵的生态环境，建设都市“绿肺”。近三年投入超100亿元，实施覆盖城乡的489个自然生态建设项目，近三年复垦复绿5614亩，新增绿化面积2.4万亩，工作成效走在珠三角同级地区前列。
文字 | 佛山日报社全媒体记者毛蕾