2021年是“十四五”的开局之年，作为国土空间布局调整和农村土地制度改革的牵头部门，佛山市自然资源局南海分局大胆试大胆闯，以国土空间规划编制试点为契机，以开展全域土地综合整治为突破口，对南海国土空间布局作一次全面的调整和优化，通过构建城乡空间集聚新格局和土地集约节约利用新格局，促进城乡全面融合，为广东城乡高质量融合发展探路。
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编制国土空间规划
优化国土空间布局
20世纪80年代，当时的南海县以“六个轮子一起转”的自下而上的“南海模式”，在集体土地上大力发展民营经济，取得了相当亮眼的成绩。
然而，随着发展进入新阶段，过去粗放的生产模式已不适应当下高质量发展的要求，南海必须要直面土地资源消耗过快、产出率偏低、各类建设与非建设空间均呈碎片化分布、集体建设用地占比高等问题。城不城、乡不乡，已成为制约南海城乡融合发展的最大瓶颈。
建设用地分布相对零散，空间格局破碎不规整，与城市发展方向存在一定的不协调等问题不仅存在于南海，也存在于我国大多数地区。全国推进的国土空间规划重要目的之一，就是优化国土空间的整体格局。
2019年，南海成为广东省市县国土空间规划7个试点之一，是唯一的区级试点，承担起为全省空间规划推进提供区级样本的重任。此后，南海正式启动了编制工作，以此为契机，对南海国土空间布局作一次全面的调整和优化，通过构建城乡空间新格局，充分发挥规划引领作用，从顶层设计上来引导统领各项事业发展。
“毛地”入市，混合开发，是南海在土地制度领域的最新探索。图为2021年4月23日举行的大沥“毛地”入市合作意向协议签约仪式。
为落实区委提出的城乡融合发展试点工作中“促进生态、生产、生活空间三集中”的要求，市自然资源局南海分局提出，构建生态空间织补成网、城镇空间填充内聚、产业空间集聚入园、农业空间集中成片的四大空间集聚方案。
佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海介绍，国土空间总体规划编制工作，以高质量发展为核心导向，围绕生态、产业、城乡结构调整，聚焦“同城入湾提质量、底线约束控总量、城乡融合重流量、村园改造优存量、分类传导容变量”的“五量”规划。
南海积极推进国土空间总体规划编制试点工作任务，2021年开展了两轮“三区三线”试划工作，持续优化三条控制线方案，并加强核心问题研究，保障规划方案落地的可操作性。
推动全域土地综合整治
重构土地利用格局
开展全域土地综合整治，是南海破解生态保护、产业升级、城乡融合等深层次结构问题的综合解决方案。
2021年以来，南海全面打响全域土地综合整治攻坚战，加快淘汰落后产能，实现全区空间格局再造和产业集聚再造，促进实体经济高质量发展。
潘汝海谈到，南海的全域土地综合整治要更多地着眼于城乡结合部。“表面上是空间调整，其背后是看不见的利益结构的调整，每个经联社、村小组、镇街都有自身的发展方向和意愿。”
因此，南海坚持规划引领，不局限于局部的改造，而是坚持全区一盘棋的原则，摸清家底，做好农村“三块地”改革、“三旧”改造、国土空间总体规划等重大改革试点的衔接，科学编制实施整治性规划。
位于桂城夏南二社区的御堡国际商务中心。
桂城夏北扇面产业中心。
为推进全域土地综合整治，南海明确了五大任务，包括开展农用地整治，保护优质耕地资源，助推现代高效农业发展；划定低效零碎建设用地腾退区域，开展低效用地减量化工作；盘活存量建设用地，优化用地结构布局，集中建设产业保障房，承接产权及产业转移；推进受损生态空间的修复治理，促进生态环境保护提升；完善配套政策保障，助力空间布局优化。
为了推动这些目标任务顺利完成，需要围绕利益平衡这一关键点，利用政策手段，鼓励市场参与，激发全面的工作动力。
2021年以来，市自然资源局南海分局开展了“地券”“房券”“绿券”的探索。其中，地券是因腾退建设用地产生的指标凭证；房券是所有权人自愿拆除腾退其房屋（物业）产生的兑换凭证；绿券鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励，提升城市生态品质。
值得一提的是，通过运用这“三张券”，南海进一步平衡了各方利益，形成缓冲带，弱化村集体发展对本村土地的依赖。
深化农村土地制度改革
构建城乡统一建设用地市场
城乡区域发展不平衡是南海高质量发展的最大短板。国有与集体土地同地不同权不同价，则是阻碍城乡融合的障碍。推动广东省城乡融合发展改革创新实验区建设，南海重点做好土地文章，通过体制机制创新，激活农村集体土地，让更多沉睡的农村集体土地顺畅地走进市场。
针对南海集体建设用地占总建设用地的比重高，集体建设用地利用效率低、权益保障不充分等痛点，南海积极探索“土地整备”“联动改造”“混合开发”等政策工具，逐步推动集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价、同等入市。
为了推动城乡土地同权同价，南海区积极为集体土地松绑，率先探索租赁产权登记，符合相关规定的允许承租人办理土地使用权登记，有效保障了用地企业权益，大大提高了集体土地的市场吸引力；畅通抵押质押融资渠道，在全国首创允许租金收益权质押。
此外，南海还在全国率先探索工业载体项目分割销售，允许集体土地上的工业载体办理分割登记、分拆销售，进一步释放集体建设用地权能，提高集体土地使用效率。其中，南海西樵镇的五八科创园是全国首例集体建设用地工业载体分割销售项目。为平衡村改工作中多元主体的利益关系，项目创新集体土地流转出让收益的方式，通过“一次性收取流转出让金+逐年收取公共设施租金（设定递增方式）”，在保障村集体长期收益的同时，减轻受让方的前期资金压力，从而降低集体土地入市门槛。项目首期目前已完成招商工作，落户企业涵盖智能装备制造、新材料、电子信息等高科技领域。
为了鼓励集体土地入市，南海还创新利益共享机制，努力降低入市税负，实现土地出让除企业所得税、印花税外的零税负，累计减免税费超7亿元。同时明确规定，集体土地入市收益85%以上归属村集体，工业用地“集转国”出让地价款全额返还给村集体，引导村集体提留不少于40%收益用于村集体长远发展。
通过一系列举措，南海区集体与国有建设用地逐步趋向同权同价，城乡统一、国集互补的建设用地市场初步形成，集体土地入市积极性、市场吸引力大为提升。
释放政策红利
推动南海村改攻坚战
南海是土地利用碎片化的典型，全区拥有农村集体经济组织2300多个，集体建设用地权属分散的问题突出；全区村级工业园总面积占现状工业用地的58%，面积在100亩以下的占比高达43%，年创税收只占全区年税收9%。
南海继续推动村改攻坚战。2021年，全区村级工业园超额完成拆除改造2.0636万亩，完成年度任务的101%。133个认定项目已启动79个，完成项目18个，总面积5.3万亩，其中超万亩项目1个（临港国际·新田智造新城片区改造项目）。
村改跑出“加速度”的背后，是村改政策体系释放出来的巨大红利。
2021年，南海继续研究制定村级工业园升级改造项目扶持奖励办法，加大扶持奖励力度。其中，通过制定租金差额补偿、厂房搬迁补偿、旧村居改造项目成本核算的政策文件，细化具体工作措施，进一步释放政策红利，促进村级工业园拆除整理和改造提升。
在改造过程中，南海摸索出8种可复制、可推广的模式。包括国有资产主导改造、混合开发、挂账收储、集体建设用地入市开发、引入市场改造主体、企业自行改造、微更新微改造、政府生态修复等模式，受到省市肯定。
2021年，南海迎难而上、加力加速，推动诸多创新政策落地，走出了一条以拓空间、添动能、增优势的城乡融合发展之路。2022年，南海继续举全区之力推进广东省城乡融合发展改革创新实验区建设，这是南海千载难逢的机遇，更是一次自我超越。
文/黄婷 颜倚云
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