南海大冲科技生态工业园，昔日连片的老旧厂房经过拆除后化成平地。涉及11个集体经济社的土地经过整合后，将打造成占地千亩的战略性新兴产业园，重点引入新能源、新材料等产业，成为南海推进城乡融合发展的又一标杆项目。
自南海区获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区来，一直将制度建设贯穿全过程，着力构建以集体土地入市机制为核心的城乡土地要素市场化配置政策体系，以土地整合利用和混合开发机制为核心的推动城乡空间集聚政策体系，以利益平衡机制为核心的城市更新（“三旧”改造）政策体系，破解土地碎片化难题。
今年以来，南海区出台了《佛山市南海区深化土地利用方式改革推动城乡融合集聚发展的若干措施的通知》、《佛山市南海区农村集体经营性建设用地及房屋开发经营监管试行办法》等多份政策文件。这些政策文件为南海农村土地制度改革提供具体的方案指引，进一步完善了农村集体土地和物业连片发展机制。
南海致力优化农村集体土地利用。图为里水河村集体土地上建设的8层高标准厂房。珠江时报全媒体记者 黄永程 摄
规范农村集体经营性建设用地及地上房屋开发经营监管
6月初，南海出台了《佛山市南海区农村集体经营性建设用地及房屋开发经营监管试行办法》（以下简称《办法》），通过完善农村集体经营性建设用地及其地上房屋开发经营行为的管理，进一步提升农村集体土地产业项目质量、优化产业布局，维护农村集体、开发单位各方合法权益。
“新出台的《办法》更加侧重了对农村集体经营性建设用地规范管理，并且对房屋开发经营方面提出了一些限制性要求。”市自然资源局南海分局有关负责人谈到。《办法》按照全链条、全生命周期管理的思路，针对农村集体经营性建设用地入市的用地交易、开发建设、房屋经营等各个环节，对农村集体、开发单位作出了相应规定，哪些可以做、哪些不能做都有具体的要求，并制定入市合同、监管协议的示范文本，村（居）集体经济组织在签约时可以直接使用，既规范管理，又简单快捷。
《办法》的出台，进一步填补南海集体土地管理制度上的空白，解决集体土地开发经营监管缺位问题，杜绝集体经营性建设用地入市项目开发经营乱象。
与以往的农村集体经营性建设用地入市管理相比，这次有哪些不一样？市自然资源局南海分局有关负责人介绍，以前农村集体经营性建设用地入市由区、镇两级主管部门按项目面积分别审批交易。而《办法》延续2022年初南海区加强对农村集体经营性建设用地入市交易的管控精神，首次在规范性文件中明确了将入市交易审批流程统一提到区级层面进行审批，提升项目质量。另外，按照区委、区政府指示，农村集体经营性建设用地入市方式将逐步调整为以出让为主，相关操作性文件正在制定中。
此外，为了推动集体土地连片开发，促进土地节约集约利用，根据不同分区，确定入市地块面积标准。其中，在产业集聚区内土地面积小于30亩的地块、在非产业集聚区内土地面积小于5亩的地块，均不得单独入市；在划定腾退区内的地块不得入市。
里水镇大冲科技生态工业园改造工改项目效果图。
“商服用地入市范围也发生了变化，严控商服项目入市。”市自然资源局南海分局有关负责人介绍，《办法》只允许四类商服项目入市，包括城市更新联动改造项目、城市更新混合开发项目、镇（街道）集体土地整备中心拟入市的集体经营性建设用地项目、用于建设农贸市场、幼儿园、加油（氢）站、集中式员工租赁住房等公共服务设施的商服集体建设用地项目等。换言之，酒店、旅馆、公寓等商服项目不得以农村集体经营性建设用地入市。
《办法》还规定农村集体经营性建设用地项目地上房屋只能预售或预租，并在项目监管协议中进行约定，明确了相应的违约责任。通过大幅提高开发单位的违约成本，倒逼其依法依规守信经营。
为经联社集约经营经济社土地和物业提供便利
去年12月31日，南海区印发了《佛山市南海区深化土地利用方式改革推动城乡融合集聚发展的若干措施的通知》（以下简称《深化土地利用措施》。
文件提到，农村集体土地，在明确收益分配方式且三分之二或以上经济社成员表决同意的前提下，可将所有权或使用权统一转移到经联社名下（可以所有权和使用权一并转移，也可以只转移使用权），由经联社统筹利用。同一行政村的经济社也可以申请将集体土地合并登记，由各经济社按份共有。
“这一举措，进一步简化了有关的程序，大大方便了经联社去集约经营经济社的土地和物业。”市自然资源局南海分局有关负责人谈到。
以前经济社的土地使用权要转移到经联社名下，首先要把土地所有权变成经联社，再通过收回再拨用的方式，才能正式转到经联社，程序复杂，耗费时间较长，自从出了该份文件，在明确收益分配方式且三分之二或以上经济社成员表决同意的前提下，可以保持所有权不变，只转移使用权，大大降低土地整合利用难度。
对于同一行政村的经济社可以申请将集体土地合并登记，由各经济社按份共有，同样简化了有关的程序。
市自然资源局南海分局有关负责人介绍，按照以往的方式，土地所有权和使用权必须属于同一个人，新出台的《文件》规定，所有权可以共有，使用权也可以共有，所有权和使用权可以一起变更，也可以只变更使用权。这些举措，不仅简化了程序，也给集体经济组织提供了更多土地整合利用的路径，更具灵活性和可操作性。
推出“三券”制度土地利用更优化
近年来，南海积极探索“增减挂钩”“联动改造”“综合整备”等政策工具，以此撬动存量土地资源流动，深化土地要素市场化配置。
作为推动全域土地综合整治改革和农村土地制度改革的牵头部门，佛山市自然资源局南海分局大胆试大胆闯，探索建立利益平衡机制，以“地券”“房券”“绿券”平衡土地改造收益，减少土地集中归并的阻力，提高权属人和市场主体参与改造和腾退的积极性。
具体这“三券”是解决什么问题？
据了解，地券主要解决用地空间腾挪问题，通过简化表决流程、适当放宽拆旧复垦地类限制、允许因地制宜复垦为坑塘水面、立项审批和验收由县级自然资源主管部门实施、争取复垦地块验收后形成预留城乡建设用地规模台账和建立周转“指标池”等，加快推进拆旧复垦项目。
房券主要保障发展权问题，在产业用地退出并集聚升级过程中，补充实物补偿形式，强化产业用地升级改造或退出的内生动力，保障农村集体土地所有权人可持续收益。
绿券主要平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励，提升城市生态品质。
佛山市自然资源局有关负责人介绍，希望通过“三券”配套政策的实施，进一步平衡农村土地改造收益，激发整治工作动力，鼓励市场主体参与，减少土地集中归并的阻力，提高权属人和市场主体参与改造和腾退积极性，推动各类土地整治项目实施。
文/珠江时报全媒体记者 黄婷 通讯员 袁玲