随着数字治理实践的深入推进，数字技术成为重塑社会治理机制、变革社会治理方式的重要力量。然而，面对业已沉淀且与日俱增的庞大数据资源，政府虽不断破除数据壁垒，促进数据融合，却仍有相当一部分数据处于沉睡状态，尚未有效地开发应用。近日，佛山市委党校管理学课题组以“推进数据要素在佛山数字社会建设中的深度开发应用”为题展开调研。课题组认为，应以数据的分类定级、产权界定、定价和交易规范为着力点，构建政府、市场、社会三方优势互补、良性互动的数据治理机制，加快形成“政府有为、市场有效、企业有利、个人有益”的数据要素治理体系。
现状先行探索公共数据资产化管理方式
作为新型生产要素参与生产，数据要素首先要进行市场化配置，形成生产要素价格及其体系，建立有效的数据要素市场，将尚未完全由市场配置的数据要素转向由市场配置，其目的是形成以市场为根本调配机制，让数据在流动中产生价值。据测算，“十四五”期间，我国数据要素市场规模将突破1749亿元。佛山是广东省公共数据资产凭证试点，于2021年10月发出了全国首张公共数据资产凭证，运用于企业信贷场景中，这是科学界定数据资产权属，努力培育数据要素市场的有益尝试。此外，佛山在基础数据市场建设、数据分类定级、数据应用场景打造、数据行业协会发展等方面也积累了有益经验。
分析客观瓶颈与现实问题并存
为深入了解佛山数据要素开发应用状况，课题组以数据要素市场化配置的“基础性问题、关键性问题、实际应用情况”为基本框架，采用问卷调查、半结构化访谈等方式开展了调研，结果如下：
一是数据要素市场交易机制有待完善。目前数据交易需要的整个制度条件尚未成熟，这对推进数据要素深度开发应用造成了一定的客观阻碍。由于对数据产权、交易规则、技术规范等方面缺乏共识，数据要素市场存在安全风险，数据流通交易机制有待完善，再加上缺乏高效可行的交易模式，削弱了数据要素市场主体的交易意愿，造成数据交易所、交易网站、数据公司等数据市场中介不能充分发挥作用，阻碍了数据交易的范围和规模。
二是清晰界定数据权属尚有难度。针对“目前来说，您认为数据要素市场化改革面临的问题有哪些？”这一问题，问卷调查结果显示，“数据权属界定不清”“数据市场监管机制不健全”“数据安全和个人隐私保护存在风险”三个选项占比较高，这说明数据权属界定不清已成为数据要素开发应用的主要障碍之一。
三是数据定价和交易规范有待进一步明晰。数据价值链条长且运行过程复杂，不同主体使用、在不同环节使用、与不同要素融合，数据价值评估结果都可能有所不同，要对数据定价并非易事。问卷调查结果也印证了这一点——在“为数据资源定价，您认为要重点考虑哪些因素？”这一问题中，“数据收集难易度”“数据应用市场规模”“数据应用的行业”三个选项依次占比较高。
四是数据要素开发应用场景较为单一。在“数据要素开发应用的重要场景”中，政务服务、社会治理、民生服务领域三个选项依次占比较高，且平均综合得分明显高于科学研究、公共设施、金融服务、经济发展等领域，这一定程度上与佛山近年来开展的“一门式”政务服务改革、智慧城市建设等实践相关，也从侧面表明佛山数据要素开发应用的场景还不够多元，对数据要素应用的需求有待深入挖掘。
五是数据共享及回流机制需进一步完善。经过多年努力，佛山的数据共享成效有了很大改进，但近五成问卷对象仍认为公共数据的共享情况“一般”。究其原因，“法律依据和政策指引不明确”“各单位和部门间的行政壁垒”为主要因素，“数据采集和回流机制不健全”也占有一定比例。这说明数据共享成效一方面与顶层设计相关，另一方面与各部门间的共享意愿有密切关联。客观来看，省级层面推进的“一网统管”虽在一定程度上解决了数据回流问题，但对于负责实际业务的地市级政府，回流的数据与市所需要的数据仍存在些许错位。
六是数据素养及专业人才水平有待提升。调研了解到，目前各职能部门对于数据治理的认识仍聚焦于任务流转、节省人力及效率提升层面，尚未敏锐捕捉数据要素驱动政府治理变革的深层要义。根据《广东省首席数据官制度试点工作方案》，佛山已有22个掌握数据比较多的部门设置了首席数据官（CDO）并进行了集中培训，但由于缺乏详细的工作指引，已设置的CDO多半是以前承担信息化工作的人员，其具体职责未明确，作用也尚未充分发挥。
建议：加快构建三方互补、良性互动的数据要素治理体系
政府层面
一是树立对“数据治理”的治理思维。强化数据资源和数据要素本身的治理，优化数字社会生态链。职能定位上，市级层面侧重于制度设计；区级层面围绕应用场景开展联动协同；镇（街道）则根据具体任务的执行对应用效果进行检验和反馈。具体发展布局上，因佛山五区数字治理的基础存在差异，应鼓励各区立足区情错位发展，实现“1+5>6”的效果。
二是以清单制明确数据开放共享流动规范。加强数据管理部门与其他职能部门的协同，将数据要素开发应用纳入职责清单稳步推进；进一步探索建立“数据交易”制度，将公共服务供给方数据纳入公共数据范畴，真正落实“一数一源”，扩大数据交易的“乘数效应”。
三是借助“企业化的政府”盘活数据要素。探索设立具有行政职能、能够进行企业化运作的数据要素开发应用的法定机构，在法律法规框架内规定机构的功能、职责、经费来源、人员管理等内容，在有效保障数据安全的同时，更大程度地激活公共数据资源价值，实现可持续发展。
市场层面
首先要探索构建“可用不可见”的数据要素流通体系。注重行业数据之间的关联性，推进不同行业间的数据有效融合；探索数据估值定价机制，针对价格难以达成一致或长期无法交易的数据产品，政府可引导数据交易主体及专业机构共同探索定价机制，对明显不合理的交易价格进行适当监管，及时防范化解交易风险。
其次要努力打造具有佛山特色的应用场景。在守住安全底线，明确监管红线的前提下，坚持“用”字当头，着力在公共基础设施和公共服务领域打造典型社会应用场景和平台，增强公众感知和体验。成都将5G、物联网、人工智能等科技元素纳入环城生态公园建设，给市民带来了优质的休闲体验，让城市现代科技感十足，值得佛山借鉴。
同时要充分发挥数据行业协会的功能和作用。记录会员企业需求点，汇总企业意见建议，选取佛山有代表性的行业企业领域开展数据调查并发布有价值的权威报告，为政府提供决策参考；联动企业资源，搭建数据要素开发应用共性技术研发平台，帮助企业减少研发成本，提高研发效率和质量。
社会层面
一是分梯度培养数据要素开发应用人才队伍。依据《广东省企业首席数据官建设指南》，打造理论研究型、产品开发型、应用分析型多层次数据人才体系；依托佛山科学技术学院、顺德职业技术学院等院校及其它头部企业商学院，培养数据要素开发应用方面的领军人才和多层次、多类型的人才队伍，加快推动产教研学融合，打造数据要素开发应用的教育新业态，为数据要素开发应用夯实人才保障。
二是多措并举促进市民数字素养与技能提升。努力弥合数字鸿沟，鼓励市民形成数字化思维和行为习惯，围绕家庭、社区、出行、购物等高频生活场景，不断丰富数字产品和服务供给，扩大升级数字消费；开展数字技能培训、数字技能大赛，将数据要素的使用融入体育赛事、文化活动等场景中，营造全社会提升数字素养与技能的良好氛围。
三是深度挖掘并构建个人数据空间模型。在兼顾开放、隐私和安全的前提下，采用适当的技术堆栈，积极探索支持个体用户行使其数据权利，进行“个人数据空间”开发，将个人数据转换成对自己、社区和社会有益的价值。
来源：中共佛山市委党校管理学课题组
