佛山日报讯 记者黄碧云、李静 通讯员佛纪宣报道：一把手不能直管人财物、决策中不能提前作倾向性发言……自今年5月成为试点单位，一系列变化在市司法局和南海区里水镇引起了强烈反响。昨日，市纪委监委召开新闻发布会，对外披露了佛山探索建立一把手权力清单和负面清单机制的有关工作情况，里水镇党委副书记、镇长谭艳玲感慨说：“权力真的晒在阳光下，关进了笼子里！”
一把手监督难是长期存在的普遍性难题。以佛山为例，党的十八大以来，共立案查处市管干部126人，担任或曾任一把手的比例高达65.1%。市纪委监委新闻发言人、市纪委常委、市监委委员邱建文直言，当前一把手明目张胆、肆无忌惮牟取私利的少了，但“借手取财”、玩弄手段，或者打着集体研究的幌子、行个人专断之实的问题较多。
如何避免一把手滥用权力，根本还在对权力边界的厘清。佛山在全省率先探索建立一把手权力清单和负面清单，期望用权力清单让一把手明确什么是“可为”的，搭起“方向标”；用负面清单提出什么是“不可为”的，设置“避雷针”。
“比如一把手拥有议题审定权，我们的负面清单就提出，禁止一把手在‘三重一大’议事决策过程中，私自临时增加议题。”谭艳玲举例说。作为南海区经济重镇，里水镇通过梳理廉政风险点，最终聚焦议事决策、选人用人、镇属“三资”等七大重点领域，明确了21项重要权力和29项禁止从事行为，压缩镇委书记和镇长权力寻租空间。制度还设置信息公开、质询评议等6大配套保障机制，接受社会监督。
市直司法行政系统曾有数名一把手落马，造成了严重的负面影响。包括18项法定权力、实际影响力和6项负面清单的“两张清单”在市司法局运行以来，划清了一把手笼统的权力边界，理顺了权力运行流程。“如今班子形成团结合力，整个队伍的思想越来越稳定，积极意义明显。”市司法局党委书记、局长赖洪健说。
华南理工大学公共管理学院院长、教授王郅强认为，对一把手的权力监督和制约早已成为中央和地方的共识，佛山此次的探索力图在制度上构建一道防线，特别是在人事、财务、行政审批、公共资源交易、工程建设等方面，加强对权力的规范和监督，具有很好的推广价值和借鉴作用。
市纪委副书记、市监委副主任龚嘉明昨日透露，接下来，佛山将统筹指导试点单位进一步完善制度，并计划于今年年底前全市推广一把手权力清单和负面清单。
两个清单给一把手“确权”“限权”
佛山探索建立一把手权力清单和负面清单，年底前将推广至全市
今年5月，市纪委监委选取市司法局、南海区里水镇作为试点，探索建立一把手权力清单和负面清单，为全省乃至全国探索加强对一把手的监督提供了新鲜的佛山经验。在昨日的新闻发布会上，市纪委监委正式对外披露有关试点情况，并计划于年底前全面推行“两个清单”。
“权力边界模糊是一把手监督难的重要原因。对哪些是一把手可以做的、哪些是不可以做的缺乏清晰的权力边界，导致难以对一把手实施精准监督。”市纪委副书记、市监委副主任龚嘉明表示，探索建立一把手权力清单和负面清单制度是贯彻落实市委《关于进一步加强对一把手监督的若干意见》的具体探索，是落实把监督挺在前面要求的具体实践，是抓好中央和省委巡视反馈意见整改的重要举措，有助于深入推进全面从严治党。
给一把手“确权”“限权”，一场将一把手权力关进“制度笼子”的探索在佛山正式开启。
动因
过去六年82名一把手落马
探索一把手权力清单和负面清单，背后是公认的“一把手”监督难题。
党的十八大以来，佛山市纪委立案查处的126名市管干部中，担任或曾任一把手的有82人，占65.1%。从佛山查处的市管干部来看，涉案人员主管或分管的部门越是与重要领域联系紧密，越容易滋生贪腐问题。
市纪委常委、市监委委员、市纪委监委新闻发言人邱建文表示，一把手监督难有多方面原因：从主观层面看，有的一把手主动接受监督的意识淡薄。从客观层面看，一把手权力高度集中和权责不对称并存，难以开展有效监督。从监督机制看，上级监督、同级监督、下级监督和群众监督的制约体系运行不畅。从制度建设看，一把手监督制度不完善。从文化氛围看，官场文化也让一把手监督容易失灵。
“从我市办案、巡察和调研情况来看，当前一把手借选拔任用干部之机收受钱物、索贿受贿、买官卖官的少了，但群众反映用人唯亲、打招呼找关系的问题较多；明目张胆、肆无忌惮牟取私利的少了，但借‘合法’程序当外衣，‘借手取财’、玩弄手段、掩人耳目的情况较多；个人直接说了算的情况在程序上表面少了，但打着集体研究的幌子，行个人专断之实的情况较多。”邱建文表示，这种一把手腐败的“三少三多”情况让监督更难。
改革
样本价值大的单位率先试点
据悉，目前佛山一把手腐败主要集中在城市建设、产业扶持、民生领域和司法系统四大领域。其中城市建设主要涉及工程建设、房地产开发、土地管理、“三旧”改造、国有资产管理处置等领域，产业扶持主要涉及产业项目资格认定和财政专项扶持资金申请等。
探索一把手权力清单和负面清单，全省乃至全国尚无成熟的经验可借鉴，佛山采取“先试点、后推广”的思路稳步推进。今年6月，市司法局印发实施《一把手权力清单和负面清单（试行）》；8月，南海区里水镇印发实施《里水镇党政一把手权力清单、负面清单》和《里水镇一把手权力清单和负面清单监督管理办法（试行）》。
“选择试点有多个因素的考量，首先这两个单位可复制、可推广性强，市司法局具有向市直、区直单位复制推广的典型，南海区里水镇则具有向区、镇一级地方党委政府复制推广的典型。同时，这两个单位改革创新氛围浓厚，而且先后曾有一把手违纪违法现象存在，这也是深化以案治本的需要。”邱建文说。
今年底，佛山将全面推行一把手权力清单和负面清单。据悉，根据《关于进一步加强对一把手监督的若干意见》要求，佛山各区党委、人大、政府、政协、纪委监委，市直各单位，市各人民团体，各授权经营公司都应制定、公开一把手权力清单和负面清单。这也意味着，全市各单位一把手都将在“两个清单”监督之下。
试点经验
▲里水：聚焦重点领域 警惕“隐性权力”
与当前全国各地制定的权责清单不同，里水“两个清单”的清单内容明确监督对象为权力而非权责，是目前少有、比较完整的基层权力清单。昨日，里水镇党委副书记、镇长谭艳玲说：“针对一把手这个特殊岗位加强廉洁风险防控，对营造风清气正的良好政治生态，以及里水的健康快速发展，都具有重要意义。”
聚焦七大重点领域不“撒胡椒面”
基层的监督力量相对薄弱，而一把手的权力往往涉及多个领域、多个环节和多类主体，要想把一把手的权力全部梳理出来，不仅耗时费力、操作难度大，而且还会因为清单事项过多过杂而淡化重点，导致出现“撒胡椒面”式的监督。
谭艳玲说，为突出监督重点、集中用力，里水“两个清单”坚持以问题为导向，把监督重点聚焦在议事决策、选人用人、镇属“三资”、招商引资、土地资源、城乡规划、工程建设七大重点领域，清晰梳理出21项重要权力和29项禁止从事行为。
数据显示，这些重点领域背后都有着庞大的资金流动。2017年里水镇镇属公有资产总额达38.2亿元，去年至今，里水镇“三旧改造”涉及土地前期整理费用合计约8.6亿元。
警惕隐性权力避免权力被滥用
一把手表面上依法依规，也做足了民主议事决策相关程序，背地里却利用影响力“遥控”或主导决策，从而达到谋取私利的目的，这是近年来查处的违纪违法案件的鲜明特点。
“比如在招商引资方面，由于一把手的领导影响力，有的招商引资项目会直接找到一把手前置洽谈，导致有的客商认为：只要一把手同意了，项目就能落地。这使得一把手成为客商公关的重点，导致招商引资中滋生腐败行为和作出不科学决策的风险加大。”谭艳玲说。
针对这类现象，里水“两个清单”坚持把一把手拥有的法定权力和实际影响力同步纳入监督范围。例如，在负面清单提出，禁止在“三重一大”议事决策过程中，私自临时增加议题，擅自改变集体研究决定的事项，提前作倾向性发言，同时禁止以现场办公会、招商引资会、文件圈阅等形式决定“三重一大”事项决策。“两个清单”出台后，里水镇还完善了议事决策制度和招商引资相关流程，缩小一把手的权力寻租空间。
建立六大配套机制接受社会监督
值得注意的是，里水镇在制定清单的同时，同步建立信息公开、质询评议、重大决策留痕、要件化审批、违反“两清单”事项直报、事后追责问责等6项配套保障机制，形成一个较为完善的清单体系，确保“两个清单”执行到位。
其中，信息公开机制要求权力清单必须按照“长期挂网、随时可查”要求，全面向党内和社会公开，并主动接受上级部门和群众的常态化监督；对于一把手违反负面清单的行为，必须及时、酌情向社会公开。质询评议机制要求，一把手必须主动向党代表、人大代表、政协委员报告“两个清单”事项贯彻情况，并接受质询和民主评议。
▲市司法局：防控廉政风险 紧盯人财物
管理公职人员千余人，律师、公证、司法鉴定等法律服务工作者3300多名，每年财政拨款数亿，佛山监狱、市强戒所下属企业公司每年产值数千万……几个量化的数字，生动地展现了市司法局作为政府组成部门、政法机关，具有较大的“人财物”管理及刑罚执行权。
如何监督一把手，将“硬权力”制度化、规范化？将“隐权力”明晰化、阳光化？
市司法局党委书记、局长赖洪健说，在制定“两个清单”中，该局瞄准一把手掌握的“决策权、执行权、监督权”等三大权力，梳理和列出一把手18项法定权力和实际影响力，涉及行政管理的人财物等关键要素。经过3个多月实施，市司法局初步构建起“权界清晰、分工合理、执行高效、廉洁公开”的权力运行体系。
一把手“抓宏观”不直接分管人财物
赖洪健说，近年来，市司法局的两任局长、下属单位佛山监狱的两任监狱长和市强戒所所长均因严重违纪被立案查处，由此引发了市直司法行政系统系列腐败窝案，在社会上造成严重的负面影响。制定“两个清单”旨在解决腐败窝案暴露出的权力边界不清晰、制度建设严重缺失和执行不到位等问题。
其中从权力运行流程入手，坚持层级管理和集体知情，落实权责对等和“一岗双责”，落实一把手不直接审批和主管人员招录提拔、财务报销管理、项目招标采购等事项。
“一把手权力界定在‘决策、执行、监督’，将一把手从繁琐复杂的具体事务中解放出来，集中精力抓班子、带队伍、把方向等宏观方面。”赖洪健说，这种探索的成效在今年市司法局整治法律服务市场、落实佛山监狱科级干部轮岗交流上得以充分体现。
规范流程拒绝一把手“一言堂”
“两个清单”中，市司法局还进一步完善明确局党委工作规则中“重大问题”范围和议题程序，落实民主集中制和一把手末位发言制度；进一步规范和明晰党委会、党委书记专题会、局长办公会、局务会、班子碰头会等议事决策工作机制。
赖洪健说，如此一来，“两个清单”不仅一把手权力事项、内容、运行更加公开透明，一把手的权力“神秘感”减弱，自己内心有了约束；也把一把手与副职成员的分工与边界理清，规范和理顺权力运作。在管理运行中，形成了既有一把手的主导，又有副职的辅助制约，既有民主的欢畅轻快，又有集中规范严格的决策环境。
“局长说的不算，制度说的算！”赖洪健表示，如今市司法局班子团结、形成合力，监所基层干警对局党委的信任度、满意度提高了，越来越相信党组织、依靠党组织。
原标题：佛山在全省率先探索建立一把手权力清单和负面清单
一把手权力清单化 履职晒在阳光下
来源|佛山日报
文|记者黄碧云 通讯员佛纪宣
编辑|何欣鸿